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　　日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。疫情之下，《決定》的重要性被淹沒(méi)在信息海洋中。事實(shí)上，本輪土地放權(quán)力度，是改革開(kāi)放后較大的一次。

　　概要之，《決定》主要聚焦兩方面內(nèi)容：一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。這意味著，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行20多年的國(guó)家計(jì)劃管理，通過(guò)試點(diǎn)試圖從剛性審批制度改為相對(duì)柔性的指導(dǎo)性管理制度。

　　顯而易見(jiàn)，農(nóng)村土地審批放權(quán)將給省級(jí)政府更多自主權(quán)，立足世情、國(guó)情的深刻變化，是深入推進(jìn)“放管服”改革的重要體現(xiàn)，提高了審批效率以及土地利用率，因地制宜、因情施策破解項(xiàng)目用地難題，從而改善營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)村旅游將在本輪農(nóng)村土地審批放權(quán)中，獲得極大的改革紅利。鄉(xiāng)村旅游的用地問(wèn)題，困擾了行業(yè)多年，一直無(wú)法取得實(shí)質(zhì)突破。一些地方在摸索著進(jìn)行試點(diǎn)，但都是“小打小鬧”或者“只做不說(shuō)”，無(wú)法取得政策的合法性身份。

　　立足歷史維度、現(xiàn)實(shí)維度、未來(lái)維度，值得探問(wèn)。《決定》出臺(tái)的作用和影響，也值得期待更多。

　　第一，從歷史維度來(lái)看，此前的相關(guān)政策和實(shí)踐能否得到確認(rèn)、復(fù)制和推廣？

　　顯而易見(jiàn)，近幾年，國(guó)家相關(guān)宏觀政策層面的探索在不斷推進(jìn)之中。2015年11月，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》，允許和支持利用農(nóng)村集體土地發(fā)展旅游業(yè)，為鄉(xiāng)村旅游用地提供了初步政策保障。2017年7月，國(guó)家發(fā)改委等14部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案(2017年)》也明確提出，落實(shí)以長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式提供鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地等政策。2018年，文化和旅游部等17部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》則是重點(diǎn)突出要加強(qiáng)用地保障，強(qiáng)調(diào)各地應(yīng)將鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用地納入國(guó)土空間規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃統(tǒng)籌安排。

　　整體來(lái)看，這些政策基本是立于“外圍”的呼吁，硬核性的內(nèi)容并不多，但是提出了一些解決鄉(xiāng)村旅游用地難題的有價(jià)值的思路。在本輪農(nóng)村土地審批放權(quán)將給省級(jí)政府更多自主權(quán)，這些思路可以被重新檢視起來(lái)，以真正推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游用地難題的破解。

　　事實(shí)上，近些年，一些地方的實(shí)踐探索值得重視。比如，浙江湖州探索實(shí)施“點(diǎn)狀供地模式”，松陽(yáng)探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式；甘肅放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，實(shí)行鄉(xiāng)村旅游用地差別化管理；貴州提出開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，將荒地、可用林場(chǎng)和水面等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等多項(xiàng)措施……這些因地制宜探索出的供地模式，各具特色，而且取得了不錯(cuò)的效果。本輪可以考慮將其中具有普遍意義的實(shí)踐較大面積推廣，從實(shí)踐模型中抽取歷史經(jīng)驗(yàn)。

　　第二，從現(xiàn)實(shí)維度來(lái)看，能否給疫情之后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)大動(dòng)能？

　　本次《決定》可以視為落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所提出的推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的具體舉措。

　　同時(shí)，考慮其在新冠肺炎疫情下的出臺(tái)背景，我們也認(rèn)為《決定》對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有著重要意義。用土地增效供給，激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，給疫情勝利后的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式帶來(lái)更多的可能性。

　　疫情后的鄉(xiāng)村旅游，必將在本輪土地放權(quán)改革中，獲得更多的發(fā)展動(dòng)能和政策紅利，提高社會(huì)資本的投資信心，推動(dòng)一批高質(zhì)量的項(xiàng)目落地和提升。

　　在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，“土地”一直是一個(gè)關(guān)鍵要素，用地問(wèn)題也是必須直面的重要問(wèn)題。除了經(jīng)營(yíng)戶(hù)自身確實(shí)存在一些違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，政策層面并沒(méi)有跟上并匹配實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)前矛盾突出表現(xiàn)在缺乏合理用地指標(biāo)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)而導(dǎo)致配套不足，很多配套設(shè)施建設(shè)都是打的“擦邊球”，在沒(méi)有改變土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上建成的，很難滿(mǎn)足鄉(xiāng)村旅游現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。

　　順著《決定》出臺(tái)的大勢(shì)，需要充分意識(shí)到鄉(xiāng)村旅游用地的綜合性、復(fù)雜性、分散性，努力實(shí)現(xiàn)宏觀政策與屬地情況實(shí)現(xiàn)“靈肉合一”。這對(duì)于疫情之后，通過(guò)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)，具有重要意義。

　　文化和旅游部發(fā)布的《全國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告(2019年上半年)》報(bào)告顯示，2019年上半年全國(guó)鄉(xiāng)村旅游總?cè)舜芜_(dá)15.1億次，同比增加10.2%；總收入0.86萬(wàn)億元，同比增加11.7%。截至2019年6月底，全國(guó)鄉(xiāng)村旅游就業(yè)總?cè)藬?shù)886萬(wàn)人，同比增加7.6%。

　　目前，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游已從零星分布向集群分布轉(zhuǎn)變，空間布局從城市郊區(qū)和景區(qū)周邊向更多適宜發(fā)展的區(qū)域拓展。數(shù)據(jù)顯示，2012-2018年我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游人數(shù)不斷增加，從2012年的7.2億人次增至2017年的28億人次，年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)31.2%，增長(zhǎng)十分迅速。據(jù)測(cè)算，2018年全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次超30億，休閑農(nóng)業(yè)成為城市居民休閑、旅游和旅居的重要目的地，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的新亮點(diǎn)。

　　疫情之后，人們旅游需求的心理也會(huì)發(fā)生明顯變化。2003年非典疫情結(jié)束后，游客更青睞一日游、周邊游、自駕車(chē)游、家庭親子游等旅游方式。一些地方迅速推出了針對(duì)性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)旅游、自然風(fēng)光游、生態(tài)旅游、郊區(qū)休閑度假游、康養(yǎng)旅游等產(chǎn)品。顯而易見(jiàn)，這些產(chǎn)品與鄉(xiāng)村旅游大體實(shí)現(xiàn)了“同構(gòu)”關(guān)系。

　　疫情結(jié)束后的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，在本輪土地審批放權(quán)的大勢(shì)下，值得獲得更多的現(xiàn)實(shí)期待。

　　第三，從未來(lái)維度來(lái)看，是否可以期盼更大的政策切口？

　　其實(shí)，《決定》的相關(guān)精神，在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所呈現(xiàn)。《土地管理法》規(guī)定，征收永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

　　而《決定》顯然切口更大，將放權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大化，并明確提出，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)，以及永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的、其他土地超過(guò)七十公頃的土地征收審批事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院委托部分試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

　　可見(jiàn)，政策的“蝶變”頻率在加快，口子逐漸在切開(kāi)。《決定》從審批權(quán)限方面實(shí)現(xiàn)的突破，未來(lái)幾年會(huì)不會(huì)再邁開(kāi)更大的步子，值得觀察。我們認(rèn)為是完全有這個(gè)可能的，特別考慮到新成立的自然資源部在相關(guān)領(lǐng)域的密集動(dòng)作。

　　盡管《土地管理法》指出，“建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”，明確將“旅游用地”與其他典型用地進(jìn)行并列。但是，當(dāng)前我國(guó)土地管理及分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中，一級(jí)、二級(jí)類(lèi)中都沒(méi)有“旅游用地”分類(lèi)。旅游開(kāi)發(fā)所涉土地招拍掛時(shí)，用途一般是套用一級(jí)類(lèi)“商服用地”中的二級(jí)類(lèi)用地，如：零售商業(yè)、餐飲、旅館以及其他商服用地。

　　未來(lái)，有沒(méi)有可能增加一項(xiàng)“旅游用地”地類(lèi)，如果城市無(wú)法實(shí)現(xiàn)，可以在農(nóng)村用地范圍內(nèi)試點(diǎn)推行，并在地價(jià)上科學(xué)反映鄉(xiāng)村旅游投入產(chǎn)出規(guī)律；或者還可以盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入旅游市場(chǎng)的細(xì)則，從制度或政策安排上把鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地作為一種獨(dú)立的農(nóng)村建設(shè)用地類(lèi)型，重點(diǎn)做好規(guī)劃調(diào)整和控制。這樣，在政策導(dǎo)向上，能夠鼓勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游跑道，用產(chǎn)業(yè)邏輯寫(xiě)實(shí)、寫(xiě)深鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　　最后，還需要提醒一點(diǎn)，《決定》特別強(qiáng)調(diào)各省級(jí)單位政府要嚴(yán)格審查涉及永久基本農(nóng)田等特殊用地的占用，要切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤(pán)活存量土地，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展角度來(lái)看，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，需要很好保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，確保鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的普惠性，在前進(jìn)路上需要警惕盲動(dòng)、躁動(dòng)，營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展環(huán)境。